El impacto fiscal de la explotación de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina y el Caribe

Por Juan C. Gómez Sabaíni, Juan Pablo Jiménez y Dalmiro Morán

La última década ha representado una etapa única y trascendental en la historia económica de los países de América Latina y el Caribe. Procesos sostenidos de gran crecimiento económico, una destacada estabilidad del orden político y grandes avances en materia de indicadores sociales (descenso de la pobreza y de la desigualdad) —entre otros logros— han sido posibles gracias a las medidas adoptadas por sus gobiernos para sacar provecho de un contexto externo muy favorable con elevados precios internacionales de las materias primas. Además, los mayores ingresos fiscales provenientes de la explotación de los recursos naturales disponibles han contribuido a fortalecer la posición fiscal de los países exportadores de la región, permitiéndoles enfrentar con mayor holgura la crisis económica de 2008-2009 mediante la aplicación de políticas anticíclicas.

Sin embargo, más allá de la fuerte recuperación de estos precios con posterioridad a la citada crisis, desde mediados del año 2014 y hasta el momento se ha observado una caída drástica en el precio internacional del petróleo crudo, la cual se suma a una más lenta pero también declinante tendencia en el precio de los principales minerales. Esto representa un nuevo desafío para los países productores de estas commodities dada la gran relevancia que adquieren en sus economías y refuerza las consideraciones fundamentales que se pueden realizar en torno al manejo fiscal de los recursos naturales no renovables a nivel regional, al grado de dependencia fiscal de los países respecto de dichos recursos y a la necesidad de buscar fuentes alternativas para el financiamiento del Estado.

En un reciente estudio elaborado por los mismos autores de este artículo[i] se han explorado los distintos regímenes fiscales aplicados sobre las actividades extractivas de América Latina y el Caribe, y las singulares estrategias de adaptación al pasado ciclo alcista de precios (2003-2008) que los países de la región llevaron adelante con el afán de lograr una adecuada captación de la renta económica de estos sectores. Asimismo, se analizaron las diferentes soluciones en materia de distribución regional de los recursos fiscales y su posible articulación con las políticas de protección ambiental. Como resultado, se obtuvo una serie de conclusiones las cuales se resumen a continuación:

  • En primer lugar, debe tenerse en cuenta que las industrias extractivas poseen una serie de características particulares (grandes costos hundidos, asimetrías de información, poder de mercado, encadenamientos productivos, agotamiento físico y avatares políticos) que, por su relevancia macroeconómica, imprimen un elevado grado de complejidad al manejo fiscal de las rentas generadas por estos sectores. Un aspecto central que determina gran parte del diseño y la efectividad de los regímenes fiscales está vinculado con la propiedad legal de los recursos. Si bien en la mayoría de los casos, los acervos de minerales e hidrocarburos que yacen en el subsuelo suelen pertenecer a los Estados soberanos, se han observado distintas estrategias a la hora de su explotación económica. En el sector hidrocarburos ha sido generalizada la conformación de grandes empresas de bandera nacional (YPF, Petrobras, PDVSA, YPFB, PEMEX, Ecopetrol, PetroEcuador, etc.) que, aunque creadas originalmente como monopolios, en años recientes han mostrado una mayor apertura a la asociación con empresas privadas en las diferentes etapas de producción. En el sector minero, la única gran empresa de este tipo se encuentra en Chile (CODELCO) siendo mayoritaria la operación de grandes empresas mineras internacionales.
  • Existe una amplia gama de instrumentos fiscales disponibles para lograr una adecuada apropiación estatal de las rentas provenientes de estas actividades. Los más comunes son las regalías (basadas en cantidades o en ingresos brutos) y el tradicional impuesto sobre los ingresos de las sociedades, aunque regímenes fiscales más sofisticados pueden incluir impuestos focalizado explícitamente en las rentas económicas (en función de los resultados de la extracción), mecanismos de participación directa del Estado (contratos de producción compartida y participaciones accionarias), bonos de signatura y de producción, regalías escalonadas (sliding-scale) o contingentes e impuestos sobre los ingresos extraordinarios (windfall taxes). Cada uno de los instrumentos mencionados posee ciertas ventajas y desventajas y en su elección resulta fundamental encontrar un equilibrio entre la necesidad de obtener ingresos fiscales con los criterios de eficiencia, equidad, estabilidad, flexibilidad, administración del riesgo (recaudatorio) para el Estado y del riesgo (económico) para el sector privado y la progresividad del régimen fiscal, es decir su capacidad para lograr una captación creciente de rentas por parte del Estado a medida que se alcanzan niveles superiores de rentabilidad (ver diagrama 1).

Fuente: Elaboración propia.

  • Las estadísticas disponibles permiten comprobar que son varios los países de la región donde la explotación de recursos no renovables adquiere una relevancia económica destacada. Ante el ciclo alcista de precios internacionales que se experimentó entre 2003 y 2008, muchos de ellos introdujeron una serie de reformas fiscales con la clara finalidad de aumentar el margen de apropiación estatal de rentas generadas en los sectores extractivos. En particular, se avanzó en asegurar el control estatal de los recursos disponibles (Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela), se introdujeron nuevos tributos en Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Venezuela, al tiempo que se fortalecieron los esquemas de regalías en Bolivia, Brasil, Colombia, y Perú, y se establecieron impuestos sobre los ingresos extraordinarios en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Trinidad y Tobago y Venezuela. Luego de la crisis, los países siguieron ajustando y actualizando sus respectivos regímenes fiscales, siendo la reforma energética en México de 2013 uno de los casos más importantes. En algunos casos, por ejemplo Chile y Perú, las reformas se han encontrado con el obstáculo que representa la preexistencia de contratos o cláusulas de estabilidad tributaria.
  • En el sector de hidrocarburos, varios países obtienen un monto notable de recursos fiscales: para 2013, en Bolivia, Ecuador, Trinidad y Tobago y Venezuela superaron el 12% del PIB; en Colombia alcanzaron un 4,4% del PIB y en México y Surinam un 5,4%. Sin embargo, no todos ellos alcanzan niveles suficientes de apropiación estatal de la renta económica potencial, en comparación con los estándares internacionales, a pesar de haber registrado incrementos en este indicador a lo largo de los últimos quince años (ver cuadro 1). En seis de estos países (Bolivia, Ecuador, México, Surinam, Trinidad y Tobago y Venezuela), el grado de dependencia fiscal respecto a la contribución de los sectores extractivos es muy significativa y ha superado, en promedio para el período 2010-2013, el 25% (y hasta el 40%) de los ingresos fiscales totales del Estado. En cuanto a la estructura de los regímenes aplicados, se observan sistemas tradicionales de regalías y de impuestos sobre la renta corporativa, los cuales -recientemente y sólo en algunos casos- han sido complementados con instrumentos más modernos (impuestos o regalías escalonadas y distintas variantes de participación estatal en la producción o las utilidades). 

  • En el sector minero sobresale el caso de Chile tanto por la magnitud de los recursos involucrados (con un máximo de 8,4% del PIB en 2006 y 2,1% en 2013), por el margen de apropiación de las rentas mineras y, muy especialmente, por el grado de dependencia fiscal de los ingresos provenientes de la minería del cobre. Muy por detrás, en términos relativos, se ubican Perú y Bolivia, mientras que son reducidos los valores registrados en Argentina, Brasil, Colombia, Jamaica y México (ver cuadro 2). En el sector minero, los regímenes fiscales se basan fundamentalmente en el impuesto sobre los ingresos societarios y, en menor medida, en sistemas de regalías determinadas en función del valor bruto de producción. Sin embargo, existen dos excepciones destacadas dadas por el caso chileno, donde se aplica el Impuesto Específico a la Actividad Minera, y el caso peruano, donde en 2011 se introdujeron el Impuesto Especial a la Minería y el Gravamen Especial a la Minería, todos ellos con tasas progresivas sobre el margen operativo del proyecto de explotación.


 

  • Tan importante como la obtención de recursos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables es la distribución y asignación de los mismos entre las distintas jurisdicciones de cada país. Con la excepción de Argentina, se observa en los países de la región un alto grado de centralización fiscal en este ámbito, complementado con distintos sistemas de coparticipación de recursos y de transferencias entre niveles de gobierno. Esta asignación de recursos es, al menos en la región, casi excluyente a las regiones productoras, siendo escasos los mecanismos de compensación hacia jurisdicciones no productoras. Además, las regalías prevalecen sobre los impuestos como base de la distribución regional de la renta extractiva a los gobiernos subnacionales, con excepciones importantes como las de Bolivia, con la distribución del IDH en hidrocarburos, y Perú, que distribuye el 50% de los ingresos por concepto de impuesto a la renta que pagan las empresas productoras a través del canon minero y gasífero.
  • Se ha advertido una creciente preocupación social acerca de los problemas ambientales derivados tanto de la propia producción de las industrias extractivas así como de los insumos que proveen a otras actividades contaminantes. De hecho, en los últimos años se han registrado una numerosa cantidad de conflictos locales relacionados con la explotación de minerales e hidrocarburos en los países de la región. Sin embargo, las respuestas de los respectivos gobiernos a estas demandas —en términos de adopción de medidas concretas— han sido muy dispersas y, en general, meramente declarativas. Ante la percepción generalizada de que los esquemas regulatorios tradicionales resultan insuficientes para responder adecuadamente a los procesos de deterioro ambiental, en los países desarrollados se ha avanzado en la incorporación de instrumentos económicos como complemento de los anteriores, encontrándose varios ejemplos de tributos específicos aplicados sobre la extracción de recursos naturales no renovables con una clara orientación hacia la protección del medio ambiente. En la región este tipo de experiencias son aún muy escasas aunque merecen mención los casos de Brasil (reservando una parte de los ingresos por regalías mineras para financiar políticas ambientales) y de Perú (a través de la introducción del Aporte por Regulación en el sector minero).

[i] Gómez Sabaíni, J.C., J.P. Jiménez y D. Morán (2015); “El impacto fiscal de la explotación de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina y el Caribe”, Colección Documentos de Proyecto, CEPAL, LC/W.658, Santiago de Chile, Naciones Unidas.

http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38235/S1500128_es.pdf?sequence=1

Añadir nuevo comentario