Seguridad alimentaria mundial: el rol de los países del Cono Sur

Por Martín Piñeiro

La temática de la seguridad alimentaria ha llegado para quedarse en la agenda internacional. Una confirmación de esto es el reconocimiento logrado en Rio+ 20 hace poco más de un año en relación a que la seguridad alimentaria es un derecho universal. Este reconocimiento global ha estado acompañado, en muchos países en desarrollo como China, India, Brasil y muchos otros, por la exitosa implementación de políticas sociales  y de seguridad alimentaria que fortalecieron la capacidad de los sectores sociales más pobres para mejorar su nivel nutricional. A  esta  demanda, principalmente cuantitativa, se sumó otra  tanto cuantitativa como cualitativa  que resultó  de la ampliación de las capas medias de la población generada por el importante crecimiento económico, experimentado por la mayoría de los países en desarrollo durante la fase expansiva de la economía mundial. Por otra parte el crecimiento de la clase media sumado a la rápida urbanización que ha existido en casi todos los países emergentes también ha tenido un impacto importante en la calidad y composición de los alimentos demandados.  Los alimentos de origen animal, que son más exigentes en cuanto al uso de recursos naturales, han aumentado más que proporcionalmente haciendo más difícil, tanto desde el punto de vista técnico como económico, la satisfacción de la demanda mundial de alimentos.

 

Esta importante expansión de la demanda de alimentos a partir de 2004 estuvo acompañada por un creciente uso de productos agrícolas, especialmente el  azúcar, la soja  y el maíz, para la producción de productos no alimentarios como combustibles, plásticos y medicinas. La suma de estos dos procesos generó una importante presión de demanda sobre  la producción agropecuaria.

 

La oferta de alimentos no ha logrado acompañar este crecimiento de la demanda. Dos elementos principales explican la falta de respuesta de la oferta a nivel global. La primera es el agotamiento del impacto de la Revolución Verde que tuvo su apogeo durante las décadas del 70 y 80. El segundo elemento es la creciente escasez económica de los recursos naturales agrícolas, especialmente tierra fértil y agua de riego. A estos elementos estructurales se podría agregar  las incertidumbres asociadas al cambio  climático.

 

Este desequilibrio entre la oferta y la demanda resultó, a partir del 2004, en un rápido incremento del precio de los principales productos agrícolas, a lo que se han sumado los efectos de la especulación financiera. Todo parece indicar que existe la posibilidad de un periodo prolongado  de demanda excedente, precios agrícolas más altos que en décadas anteriores y consecuentemente, encarecimiento de los alimentos, lo cual puede afectar seriamente  el acceso a los alimentos de vastos contingentes poblacionales.

 

Frente a esta situación es importante evaluar las condiciones futuras de la oferta de alimento a nivel mundial. Es evidente que tanto la oferta mundial de alimentos como los precios internacionales estarán fuertemente influidos por el comportamiento productivo de los países que son grandes exportadores netos de alimentos. El Gráfico 1 sugiere que la oferta neta mundial está concentrada en unos pocos países/regiones. Es particularmente importante el papel de los cuatro países que integran el MERCOSUR original (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay),  que aportan más del 30 % de las exportaciones agrícolas mundiales.

 

GRAFICO 1

Exportadores netos de alimentos

 

 

 

Otra evidencia sobre la importancia de estos cuatro países en las exportaciones mundiales puede verse en el Cuadro 1, que muestra los productos agropecuarios en los cuales dichos países son los primeros o segundos exportadores mundiales.

 

Cuadro 1: Productos agropecuarios en los cuales los países ABPU son los principales

                  exportadores

 

Mirando al futuro, la región integrada por estos cuatro países tiene, además, un importante potencial para expandir la producción. En primer lugar, según las estadísticas de la FAO, estos cuatro países tienen la mayor dotación de tierras agrícolas y agua que aún no están explotadas. Si bien el aprovechamiento de estos recursos naturales requeriría inversiones significativas, las mismas están dentro de las posibilidades económicas y financieras como lo demuestra la incorporación de tierras a la producción que se ha llevado a cabo en años recientes. En segundo lugar, durante las últimas dos décadas dicho países han experimentado importantes procesos de modernización y aumento de la competitividad internacional.

 

Todo esto ha sido posible  a través de una  adopción tecnológica  extraordinariamente rápida y efectiva, la cual sumada a la incorporación de nuevas tierras a la producción y a las trasformaciones organizativas, incluyendo la agricultura por contrato -que permite aprovechar las economías de escala, disminuir los riesgos climáticos y económicos y facilitar la incorporación de conocimientos y tecnologías al proceso productivo- permitieron aumentos importantes de la producción. Estos mismos elementos permiten augurar aumentos futuros de la producción y las exportaciones también importantes. Estimaciones de la FAO sistematizadas por el Grupo de Países Productores del Sur (GPS) proyectan importantes aumentos de la producción muy superiores a los esperados en el resto del mundo.

 

GRAFICO 2 

 

Este papel protagónico de los cuatro países ABPU plantea dos importante dilemas: a) la obligación moral de estos países de contribuir a la seguridad alimentaria mundial: y b) la estrategia que sería conveniente desarrollar para aprovechar la capacidad de negociación internacional que les da su muy alta participación en el mercado internacional.

 

Con respecto al primer dilema es evidente que los países ABPU deberían hacer un esfuerzo solidario aprovechando sus recursos naturales disponibles de una manera eficiente y sustentable para aportar toda su capacidad productiva y abastecer la demanda mundial de alimentos.  Adicionalmente, los países deberían instrumentar una política comercial que los haga socios comerciales confiables y contribuya a la estabilidad de los precios internacionales y a la transparencia de los mercados. Un ejemplo específico de esto es la importancia de no instrumentar medidas que restringen o limitan la exportación, especialmente en momentos de escasez y/o altos precios.

 

Con respecto al segundo dilema, el elemento central es la conveniencia de desarrollar mecanismos de colaboración y alianzas estratégicas entre los cuatro países ABPU para poder proyectarse al mundo en forma coordinada. Este fue un objetivo central en la constitución del MERCOSUR original que sin embargo nunca se llevó a la práctica. Tal vez éste sea el momento de volver a pensar en la instrumentación de este objetivo.

Comentarios

La nota de Martín Piñeiro resulta didáctica y esclarecedora a la vez. Es didáctica por cuanto sintetiza en pocas líneas los principales factores que han impulsado la oferta y demanda de alimentos en los últimos años. También es esclarecedora porque el texto permite entrever la importancia de las políticas públicas de los países que son exportadores netos de alimentos –en particular, el grupo APBU, según el acrónimo que utiliza el texto. Este comentario se refiere a los “dilemas” que plantea el autor en los párrafos finales de la nota, a saber: el dilema moral de contribuir a la seguridad alimentaria global y, a la vez, el dilema de cómo aprovechar mejor las ventajas de proyectarse al mundo en forma coordinada. Una primera observación se refiere a la legítima preocupación por la seguridad alimentaria. Este es un bien público global cuya gestión reposa, necesariamente, en acuerdos y entendimientos que hacen a la gobernanza mundial. Es, por tanto, una tarea extremadamente compleja. Sin embargo, en materia agroalimentaria la posibilidad de obtener logros tangibles parecen ser relativamente más viables que en otros terrenos. Compárese con el caso de la seguridad energética. Y la razón principal obedece a la distinta organización de una y otra actividad. La explotación petrolera tiene una conformación oligopólica y está concentrada además en ciertas regiones. De esta forma ha sido posible organizar y mantener un cartel de productores que se ha manejado con relativa comodidad a lo largo de estos años, donde los beneficios extraordinarios fueron capturados por las petroleras y los estados productores. En ocasiones, la estrategia de producción y precios, puso en riesgo la seguridad energética global sin por ello modificar los parámetros básicos del cartel. Ha sido la re-aparición de EEUU de la mano de los nuevos yacimientos no convencionales el “cisne negro” que vino a alterar la arquitectura conocida. La producción de agroalimentos contrasta con esta situación: no obstante que ha habido una concentración creciente, la mayor parte de la oferta agropecuaria global está distribuída en una multiplicidad de productores. Si esto es así, son muy bajas las posibilidades de comportamientos oligopólicos por el lado de la producción. Bastaría dejar operar a los respectivos mercados de “commodities” agropecuarios para generar la correspondiente respuesta de oferta. Sin embargo, hay dos excepciones que cabe mencionar: el arbitraje financiero construído con estas commodities y la concentración existente en la fase de la comercialización de las mismas caracterizada por la presencia de operadores globales. El artículo señala la existencia del dilema “moral” porque implícitamente está referido a estados nacionales. Si bien es cierto que las políticas públicas de los países, especialmente de aquellos que son grandes exportadores, tienen un papel a jugar, parece más difícil sugerir que los mercados financieros y operadores del comercio mundial de granos enfrenten alguna disyuntiva en ese plano o puedan ser sensibles a reclamos morales. Es más, eventuales iniciativas con relación a estos actores trascienden las capacidades de los países exportadores agropecuarios netos. La acción está en otro lado. Una segunda cuestión derivada de la anterior, donde sí aplica la prevención que destaca el autor es en la aplicación de medidas que restringen o limitan la producción y la exportación. En el caso particular del grupo APBU, la situación tiene nombre propio y comienza con A. En este terreno, y en ausencia de un solución impositiva doméstica, el pronóstico no es favorable. Es sabido que las normas de la OMC no contienen sanciones específicas respecto de los impuestos a las exportaciones. Aquí hay un déficit en la gobernanza de las reglas multilarales que trascienden a la agricultura. Finalmente, una doble observación respecto del segundo dilema: la posibilidad que los exportadores netos de agroalimentos se proyecten al mundo de “manera coordinada”. Primero, la iniciativa, que es pertinente y tiene un propósito económico claro para estos países productores, puede ser pasible de críticas de parte de aquellos que son consumidores por las razones ya comentadas: éstos señalarían los riesgos de una posible cartelización de intereses, a menos que se demuestre lo contrario. Segundo, y quizás más importante, surge un interrogante. Esta acción coordinada no se ha producido en los largos veinte años que lleva la existencia del MERCOSUR. Tanto coyunturas desfavorables como promisorias fueron enfrentadas invariablemente con estrategias individuales y no del bloque en su conjunto. ¿Dónde están las dificultades? ¿Se trata de falta de visión y voluntad política, o las dificultades están en otro lado? Creemos que estas cuestiones son de interés. Precisamente, como señalamos al principio, la nota de Martín Piñeiro tiene la virtud de invitar a la reflexión y poner al descubierto este tipo de preguntas.

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